Opinia Dariusza Dudka – prof. KUL
Opinia Dariusza Dudka – prof. KUL
- Opublikowano: 07 grudzień 2008
- Utworzono: 07 grudzień 2008
Biuro Analiz Sejmowych
OPINIA ZLECONA
Lublin, 17 listopada 2008 r.
Opinia wstępna o konstytucyjności poselskiego projektu ustawy o zmianie ustaw o zaopatrzeniu emerytalnym, tzw. ustawy deubekizacyjnej
– Druk Sejmowy Nr 1140
1. Przedmiot opinii i treść projektu
Przedmiotem niniejszej opinii jest wstępna (z uwagi na bardzo wąsko zakreślone granice czasowe jej wykonania) ocena zgodności z Konstytucją poselskiego projektu tzw. ustawy dezubekizacyjnej, wniesionego w dniu 24 września 2008 r. – druk nr 1140, czyli projektu ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.
Opiniowany projekt przewiduje zmianę dwu ustaw:
po pierwsze, ustawy z dnia 10 grudnia 1993 r. o zaopatrzeniu emerytalnym żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 66, z późn. zm.) [art.1],
po drugie, ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67, z późn. zm.) [art.2].
Istota projektowanych zmian polega na obniżeniu podstawy wymiaru emerytury za każdy rok służby – z 2,6% do 0,7 %, czyli o 1,9% – osób, które były członkami Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego oraz osób, które pełniły służbę w organach bezpieczeństwa państwa wskazanych w ustawie z dnia 18 października 2006 r. o ujawnianiu informacji o dokumentach organów bezpieczeństwa państwa z lat 1944-1990 oraz treści tych dokumentów (Dz. U. z 2007 r. Nr 63, poz. 425, z późn. zm.) i pozostawały w służbie przed 2 stycznia 1999 r.
W odniesieniu do tych ostatnich osób ustawa dopuszcza brak redukcji świadczeń, jeżeli zainteresowany funkcjonariusz udowodni (przy pomocy dowolnego środka dowodowego), iż przed rokiem 1990, bez wiedzy przełożonych, podjął współpracę i czynnie wspierał osoby lub organizacje działające na rzecz niepodległości Państwa Polskiego.
Jednocześnie, Prezes Instytutu Pamięci Narodowej – Komisji Ścigania Zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu ma zostać zobowiązany do przekazywania właściwym organom emerytalnym zaświadczeń o przebiegu służby funkcjonariuszy w organach bezpieczeństwa państwa.
W odniesieniu do obu kategorii osób, projekt ustanawia obowiązek właściwych organów emerytalnych, polegający na dokonaniu w terminie do dnia 1 stycznia 2010 r. ponownego ustalenia prawa do świadczeń emerytalnych i określenia wysokości tych świadczeń i od tej też daty ma następować wypłata świadczeń ustalonych zgodnie z ust. 1 i 2 ustawy [art.3].
Projektowana ustawa ma wejść w życie po upływie 30 dniowego vacatio legis, licząc od dnia ogłoszenia ustawy [art.4].
Zgodnie z opiniami BAS, przedmiotowy projekt nie jest objęty prawem Unii Europejskiej, ani nie jest projektem ustawy wykonującej prawo Unii Europejskiej.
2. Uwagi merytoryczne
Generalnie, podzielam prezentowaną przez Wnioskodawców ocenę oraz wskazanie ratio legis projektu, wedle których „służba w organach bezpieczeństwa w latach 1944-1990 była skierowana przeciwko wolnościowym dążeniom Narodu Polskiego”, przy szczególnie negatywnej ocenie uczestnictwa w pracach Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego: „bezprawne powołanie i działalność WRON, będącej w istocie zorganizowanym wojskowym związkiem antyniepodległościowym, spowodowało ogrom szkód dla niepodległościowych dążeń wielu milionów Polaków„.
Wnioskodawcy trafnie uznają więc za niedopuszczalne „dalsze trwanie systemu prawnego, które przewiduje dla tych osób wysokie przywileje emerytalne, szczególnie w kontekście trudnej obecnie sytuacji materialnej wielu ludzi walczących w tych latach o wolność, niepodległość i prawa człowieka„. Przywileje te, związane z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL, „nie zasługują na ochronę prawną przede wszystkim ze względu na powszechne poczucie naruszenia w tym zakresie zasady sprawiedliwości społecznej„.
Jednocześnie, Wnioskodawcy w sposób odrębny traktują tych funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa, którzy podejmowali rzeczywistą „współpracę z organizacjami niepodległościowymi na rzecz wolnej Polski„, przewidując w stosunku do nich możliwość zaliczania całości okresów ich służby w organach bezpieczeństwa państwa, na zasadach dotychczasowych, jako okresów równoważnych, czyli zachowanie status quo.
Zadanie określenia, które osoby, w jakich okresach oraz w jaki sposób (z punktu widzenia kryteriów różnicowania, przewidzianego w projekcie), pełniły służbę w organach bezpieczeństwa PRL, projekt powierza Instytutowi Pamięci Narodowej, w oparciu o zachowane akta osobowe byłych funkcjonariuszy.
Scharakteryzowany ogólnie projekt może – i z pewnością będzie – nasuwać szereg wątpliwości, tak natury etycznej, historycznej, jak i prawnej. Zdaniem autora niniejszej opinii, ocena historyczna prezentowana przez Wnioskodawców, jest więcej, niż powściągliwa, nie zawiera bowiem notoryjnie podzielanych we współczesnej Polsce kwalifikacji istoty systemu komunistycznego, funkcjonującego w tzw. Polsce ludowej. Pod tym względem, znacznie bardziej konsekwentny i precyzyjny był zgłoszony w 2007 r. projekt kompleksowej ustawy o podaniu do wiadomości publicznej informacji o byłych funkcjonariuszach komunistycznego aparatu bezpieczeństwa, czasowym ograniczeniu pełnienia przez nich funkcji publicznych oraz pozbawieniu ich nieuzasadnionych przywilejów materialnych. Nie powtarzając treści normatywnych tamtego projektu (z uwagi na jego upadek w postępowaniu legislacyjnym), warto jednak przypomnieć charakterystyczną, zdecydowaną i jednoznaczną preambułę:
„W latach 1944-1989 organy bezpieczeństwa państwa stanowiły główny filar systemu komunistycznego bezprawia. System ten służył utrwalaniu zależności Polski od obcego mocarstwa i totalitarnego ustroju, który był zaprzeczeniem zasad demokracji i państwa prawnego. Do 1956 r. organy bezpieczeństwa na szeroką skalę stosowały zbrodnicze metody. Mimo zmian zapoczątkowanych w październiku 1956 r., działalność organów bezpieczeństwa, prowadzona często metodami pozaprawnymi i naruszającymi podstawowe prawa człowieka, była nadal wymierzona w niepodległościowe i demokratyczne aspiracje narodu oraz zmierzała do osłabienia Kościoła katolickiego i innych niezależnych instytucji.
Z tych powodów służba w organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1956 zasługuje na najwyższą dezaprobatę z punktu widzenia zasad etycznych i prawnych uznawanych przez cały cywilizowany świat i w wolnej Rzeczypospolitej nie może stanowić podstawy jakichkolwiek korzyści prawnych. Służba w tych organach w latach późniejszych musi być zaś uznana co najmniej za świadectwo sprzeniewierzenia się uniwersalnym wartościom, na których opiera się demokratyczne państwo prawne, oraz przyzwolenie na działanie wbrew dobru wspólnemu i powszechnie uznanym prawom człowieka. Osoby, które decydowały się na taką służbę, nie powinny korzystać z tego tytułu z żadnych przywilejów materialnych, a ich udział w życiu publicznym państwa, które pragnie zbudować ład demokratyczny na fundamencie prawdy, uczciwości, sprawiedliwości i praworządności, powinien podlegać pewnym ograniczeniom. Obywatele mają też prawo wiedzieć, kto i na jakich stanowiskach służył w komunistycznym aparacie bezpieczeństwa.
Indywidualnego potraktowania wymagają szczególne przypadki tych nielicznych funkcjonariuszy komunistycznych organów bezpieczeństwa, którzy potrafili przeciwstawić się wymaganiom stawianym im przez totalitarną ideologię i politycznych dysponentów.”
Jakkolwiek można przypuszczać, dlaczego obecni Wnioskodawcy rezygnują z powielenia tamtego projektu (odmienność opcji, czy orientacji politycznej), koncepcja całościowej regulacji, a zwłaszcza konstrukcji ustawy, przewidującej sformułowanie preambuły dokonującej obrachunku historycznego – jest rozwiązaniem godnym uwagi.
Natomiast przyjęta w omawianym projekcie technika legislacyjna, dokonania jedynie fragmentarycznych zmian w systemie prawnym w obszarze niezakończonego wciąż obrachunku z naszą trudną przeszłością, zakłada tylko implicite, czy wręcz mimochodem, pewien zakres ocen (jedynie w uzasadnieniu, nie wchodzącym przecież do treści ustawy) i wyłącznie ograniczonych regulacji prawnych. Tego wyrazem jest w pierwszym rzędzie dość „techniczny” tytuł projektowanej ustawy, jakby „maskujący” głębszy wymiar projektu. Nie jest nawet pewne, czy w przekonaniu Wnioskodawców są to istotnie zmiany najbardziej konieczne, czy raczej tylko takie, co do których spodziewane są większe szanse powodzenia w procesie legislacyjnym.
Nie postulując zatem zmian, polegających na uzupełnieniu ustawy o stosowną (choćby bardzo zwięzłą) część wstępną, precyzującą ratio legis, co przypuszczalnie byłoby nierealne, poprzestanę jedynie na wskazaniu, że chociaż obowiązująca Konstytucja RP z 2 kwietnia 1997 r. nie dokonała jednoznacznego obrachunku z przeszłością, historią PRL, w jej preambule jest zawarte nader charakterystyczne odwołanie i przesłanie: „…pomni gorzkich doświadczeń z czasów, gdy podstawowe wolności i prawa człowieka były w naszej Ojczyźnie łamane…„.
Warto podkreślić, że znane są orzeczenia polskiego Trybunału Konstytucyjnego, odwołujące się wprost do tego fragmentu konstytucyjnego wstępu, uznanego za posiadający znaczenie normatywne dla dokonywania oceny zgodności z Konstytucją.
Jakkolwiek zatem prawdy nie ustala się w trybie głosowania (bo to niemożliwe), ustawodawca ma prawo dokonywać ocen o charakterze historycznym i wyprowadzać z tych ocen konkretne konsekwencje prawne w sferze zjawisk i stosunków prawnych, także dotyczących indywidualnych podmiotów prawnych. Dla takich unormowań istnieje aksjologiczna i normatywna podstawa w treści polskiej ustawy zasadniczej.
Przechodząc do konkretnych problemów – nie podzielam zatem zastrzeżeń zgłoszonych przez Sąd Najwyższy (w stanowisku z dnia 29.10.2008 r.), że poprzez projektowaną regulację dochodzi do naruszenia konstytucyjnej zasady podziału władz (art.10 Konstytucji RP), gdyż ustawodawca – w sposób jakoby niedopuszczalny – dokonuje oceny, iż WRON była organem przestępczym, co (rzekomo) należy do wyłącznej kompetencji władzy sądowniczej, ani poglądu, że projekt ustanawia sankcję o charakterze karnym, z naruszeniem reguł ochrony praw słusznie nabytych, wynikających z zasady państwa prawnego (art.2 Konstytucji RP), czy analogicznie argumentowanych zastrzeżeń pod adresem restrykcji w sferze praw emerytalnych tzw. służb mundurowych. Uważam też, że nie można uznać projektowanej regulacji w obrębie praw emerytalnych za „instrument prowadzenia polityki represyjnej przez państwo” (jak to kwalifikuje Sąd – str.7), ani za przejaw stosowania „odpowiedzialności zbiorowej” (tamże).
Przede wszystkim, projektowana ustawa (jak już powiedziałem) unika wszelkich radykalnych ocen, w szczególności, nie przypisuje tzw. Wojskowej Radzie Ocalenia Narodowego charakteru przestępczego, co – nota bene – byłoby kwalifikacją ze wszech miar uzasadnioną. Dość powiedzieć, że stan wojenny został wprowadzony 13 grudnia 1981 r. verba legis „na wniosek” tejże Rady (vide: zdanie wstępne uchwały Rady Państwa z 12.12.1981 r. o wprowadzeniu stanu wojennego), co nie tylko oznaczało swoiste podżeganie do popełnienia deliktu konstytucyjnego, nawet w ówczesnych realiach konstytucyjnych PRL, ale i co warunkowało wszystkie późniejsze ofiary i negatywne następstwa wprowadzenia stanu wojennego.
Była zatem WRON-a organem nielegalnym i mającym na celu popełnienie masowego przestępstwa przeciwko Narodowi Polskiemu, a próba odmiennej oceny, czy rezerwowania wyłącznie sobie przez Sąd Najwyższy, najwyższą instancję wymiaru sprawiedliwości monopolu w dokonywaniu takich ocen – jest jawnym nieporozumieniem. Jest też niekonsekwencją, gdy zważyć trafne wypowiedzi i odważne oceny historyczne Sądu Najwyższego od początku lat 90-tych, rehabilitujące osoby skazywane w stanie wojennym za przestępstwa „dekretowe”.
Współcześnie natomiast mniej (niż zawarte w omawianym stanowisku) dziwi – choć nie przekonuje – naturalna poniekąd próba ekskulpowania się, prowadzona na różnych forach, sądowych i innych, przez architektów i wykonawców stanu wojennego.
Regulacja projektu ustawy nie ma też nic wspólnego z systemem sankcji karnych, ani z polityką karną (represyjną), czy z odpowiedzialnością zbiorową. Ma natomiast ewidentny związek z wymogami sprawiedliwości społecznej, co wszak należy do (materialnej) istoty demokratycznego państwa prawnego, zgodnie z art.2 Konstytucji RP. Mianowicie, poprzez likwidację wysokich i nieuzasadnionych przywilejów emerytalnych członków b. WRON-y i funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa w latach 1944-1990 zmierza do przywrócenia wymogów sprawiedliwości społecznej w tym względzie i sprawiedliwości jako takiej. Sądy pozostają organami wymiaru sprawiedliwości, jednak wymierzanie tejże sprawiedliwości jest niczym innym, jak ustalaniem in concreto co się komu słusznie wedle prawa należy, nie zaś tworzeniem norm sprawiedliwości, bo to zadanie należy do ustawodawcy, podlegającego wszakże prawu wyższemu, zwłaszcza konstytucji, jej normom, zasadom i wartościom.
Odwołanie się w tym kontekście przez Sąd Najwyższy do reguł ochrony praw słusznie nabytych – jest jaskrawym nadużyciem i wyrazem swoistej niekonsekwencji. Bowiem jest prawdą (co przecież dostrzega Sąd Najwyższy), iż przeliczenie na nowo wysokości uposażeń emerytalnych może prowadzić jedynie do tego, że osoby o których mowa, będą pobierały świadczenia „na takich samych zasadach, jak świadczeniobiorcy podlegający powszechnemu systemowi emerytalnemu” (str.8 stanowiska).
Problem należy zatem postrzegać także w innym wymiarze, niż tylko ograniczenie praw, ocenianych jako słusznie albo niesłusznie nabytych; chodzi też o to, czy istniejące dotąd przywileje emerytalne odpowiadają wymogom równości wobec prawa (art.32 Konstytucji RP), a zatem, czy ich restrykcja narusza te zasadę, czy przeciwnie: przywraca jej zastosowanie.
Prezentuję pogląd, iż projektowana ustawa nie koliduje z wymogami zasady równości, w tym, wymogiem równej ochrony praw podmiotowych. Ograniczenie zakresu uposażenia emerytalnego, przez ustalenie procentowego przelicznika świadczeń na poziomie ogólnym, i tak nie zredukuje wyższej niż przeciętna podstawy wymiaru tych świadczeń, a w efekcie: większej niż przeciętna wysokości tych uposażeń. Sprowadzi je natomiast do bardziej akceptowalnego poziomu.
Na marginesie wskażmy, iż obecny projekt nie jest ani w części tak radykalny, jak wspomniany projekt ustawy z 2007 r., który przewidywał, że „Ilekroć odrębne przepisy prawa uzależniają uprawnienie do świadczenia lub wysokość świadczenia przysługującego byłemu funkcjonariuszowi od stażu pracy albo służby lub od wysokości wynagrodzenia za pracę albo służbę, nie uwzględnia się służby w komunistycznych organach bezpieczeństwa państwa w latach 1944-1956, a okresy służby w tych organach przypadające od 1 stycznia 1957 r. do 30 czerwca 1989 r. traktuje się jak okresy służby za uposażeniem odpowiadającym najniższemu zaszeregowaniu, bez uwzględnienia świadczeń o charakterze dodatków lub podobnym” (art.10).
Obecny projekt ani nie pozbawia całkowicie świadczeń emerytalnych, ani nie sprowadza ich do poziomu najniższego z możliwych. A nawet to ostatnie rozwiązanie jeszcze samo przez się nie podlegałoby dyskwalifikacji z przyczyn o charakterze konstytucyjnym. Wszak istnieją liczne kategorie emerytów, pobierające uposażenie na minimalnym poziomie, które jest tolerowane w obrocie prawnym jako niesprzeczne z prawem do zabezpieczenia społecznego (art.67 Konstytucji).
Na szczególne podkreślenie zasługuje przy tym brak „totalnego” charakteru projektu, tzn. dopuszczenie możliwości odmiennego potraktowania funkcjonariuszy służb bezpieczeństwa państwa w okresie Polski ludowej, którzy sprzeniewierzyli się celom tych formacji i podjęli działania na rzecz niepodległości Państwa Polskiego. Jest to właściwe ujęcie problemu, uchylające zarzut bezwzględności, czy niesprawiedliwości projektowanej regulacji prawnej.
Wniosek
W konkluzji powyższych wywodów stwierdzam, co następuje:
1. Opiniowany projekt należy do rzędu – podejmowanych, ale ciągle jeszcze, od blisko 20 lat transformacji, niezrealizowanych rzetelnie w Polsce – postulatów likwidacji skutków represji karnych i krzywd materialnych okresu komunistycznego (przez zadośćuczynienie ofiarom i wymierzenie sprawiedliwości ich sprawcom), postulatów dekomunizacji, lustracji, czy reprywatyzacji mienia oraz zweryfikowania niesprawiedliwie przyznanych przywilejów ekonomicznych.
2. Opiniowany projekty ustawy, o nader ograniczonym zakresie i wyważonym kierunku regulacji, nie pozostaje w kolizji z unormowaniem i aksjologią Konstytucji RP, może zatem być podstawą dalszych prac legislacyjnych.
Sporządził:
Za pośrednictwem Biura Analiz Sejmowych
Dr hab. Dariusz Dudek prof. KUL
Katedra Prawa Konstytucyjnego
Wydział Prawa, Prawa Kanonicznego
i Administracji KUL