Opinia Sądu Najwyższego RP – grudzień 2016 r.

Opublikowano: 17 grudzień 2016

Projekt tzw. „ustawy dezubekizacyjnej” według opinii Sądu Najwyższego z dnia 12.12.2016 r. przygotowanej dla Sejmu ma charakter represyjny, przez co dochodzi do naruszenia „konstytucyjnej zasady podziału władzy”. „Oznacza to, że służba w określonej instytucji czy formacji nie może być uznana za samodzielne i wyłączne kryterium różnicowania wysokości emerytalnych (rentowych) uprawnień. Tym bardziej nie może być rodzajem kary, a zarazem formą odpowiedzialności zbiorowej”.

 

W tym świetle radykalne obniżenie świadczeń emerytalnych funkcjonariuszy pozytywnie zweryfikowanych a następnie ponownie zatrudnionych w służbach powstałych w 1990 roku stanowi niedotrzymanie zobowiązań ze strony państwa wobec tych funkcjonariuszy, przez co niewątpliwie dochodzi do naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa.

 

pelna opinia SN do 1061

Sąd Najwyższy
Rzeczypospolitej Polskiej

Biuro Studiów i Analiz

Warszawa dnia 9 grudnia 2016 r.

BSA III-021-525/16

Uwagi Sądu Najwyższego

do rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieaeństwa Wewnętrznego, Agencji wywiadu. Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin.

Podstawowym celem opiniowanego projektu jest „wprowadzenie rozwiązań zapewniających w pełniejszym zakresie zniesienie przywilejów emerytalnych związanych z pracą w aparacie bezpieczeństwa PRL przez ustalenie na nowo świadczeń emerytalnych i rentowych osobom pełniącym służbę na rzecz totalitarnego państwa w okresie od dnia 22 lipca 1944 r. do dnia 31 lipca 1990 r.” (s. 1 uzasadnienia). Podobne zamierzenie było realizowane na podstawie ustawy z dnia 23 stycznia 2009 r. o zmianie ustawy o zaopatrzeniu emerytalnych żołnierzy zawodowych oraz ich rodzin oraz ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (Dz. U. poz. 145 – dalej jako ustawa z 2009 r.). W ocenie projektodawców przyjęte wówczas rozwiązania „nie okazały się w pełni skuteczne, gdyż cel tej ustawy nie został osiągnięty w zakładanym zakresie” (s. 1 uzasadnienia). Ustawa z 2009 r. była przedmiotem oceny przez Trybunał Konstytucyjny (wyr. z dnia 24 lutego 2010 r., K 6/09), który w zakresie niedotyczącym członków Wojskowej Rady Ocalenia Narodowego nie dopatrzył się niezgodności z ustawą zasadniczą. Także Sąd Najwyższy w uchwale z dnia 3 marca 2011 r., II UZP 2/11 (OSNP 2011 nr 15-16, poz. 210) przyjął, że za każdy rok pełnienia służby w latach 1944-1990 w organach bezpieczeństwa państwa, o których mowa w art. 2 ustawy lustracyjnej, emerytura – stosownie do art. 15b ust. 1 pkt 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy – wynosi 0,7% podstawy jej wymiaru, co oznacza, że wysokość emerytury wyliczanej za okresy pełnienia takiej służby może być niższa od 40% podstawy wymiaru tego świadczenia. Brak możliwości kwestionowania zmiany dokonanej ustawą z 2009 r. potwierdził również Europejski Trybunał Praw Człowieka, Czwarta Sekcja w sprawach połączonych nr 15189/10, 16970/10, 17185/10, 18215/10, 18848/10, 19152/10, 19915/10, 20080/10, 20705/10, 20725/10, 21259/10, 21270/10, 21279/10, 21456/10, 22603/10, 22748/10 i 23217/10, C. i inni przeciwko Polsce z dnia 14 maja 2013 r. ETPCz uznał, że redukcja uposażenia emerytalnego byłych funkcjonariuszy komunistycznej Służby Bezpieczeństwa nie nałożyła na tę grupę emerytów nadmiernego obciążenia ani nie pozbawiła ich środków do życia, a zatem nie można mówić o naruszeniu prawa do poszanowania własności skarżących.

Respektując powyższe rozstrzygnięcia, należy jednak – podobnie zresztą, jak czynił to Sąd Najwyższy w odniesieniu do projektu ustawy z 2009 r. (BSA 111-021-202/08) oraz projektu poselskiego Klubu Polskiego „Solidarna Polska” z 2014 r. (BSA 111-021-456/13) – zgłosić do opiniowanej nowelizacji następujące zastrzeżenia.

SN w pełni podziela stanowiska, jakie zostały przedstawione w 6 zdaniach odrębnych do wyroku TK z dnia 24 lutego 2009 r. (K 6/09). Warto zarazem zwrócić uwagę na okoliczność niejednomyślności podjęcia wyroku w sprawie K 6/09, gdyż ma to zasadnicze znacznie przy ocenie projektowanej ustawy, zwłaszcza w zakresie, w jakim powiela ona rozwiązania z ustawy z 2009 r. Podstawowa kontrowersja związana jest z konstrukcją przyjętą w proponowanym art. 15b ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej (jt. Dz. U. z 2016 r., poz., 708 ze zm.; dalej jako u.z.e.f.). W przepisie tym obniża się wskaźnik podstawy wymiaru emerytury (renty) za każdy rok pełnienia służby w tych organach z 2,6% do 0,6% (ustawa z 2009 r. obniżała ten wskaźnik do poziomu 0,7%). Wynika to z przyjętego założenia, że prawa emerytalne (rentowe) zostały nabyte niesłusznie z punktu widzenia aktualnej oceny działalności instytucji i formacji wymienionych w art. 13b projektu. W ocenie Projektodawców, ma być to sposób na usunięcie niesprawiedliwości społecznej, jaka związana jest z pobieraniem (nabyciem) świadczeń przez osoby pełniące służbę w tych organach przed 31 lipca 1990 r.

Z takim twierdzeniem nie można się jednak zgodzić. System emerytalny (rentowy) oraz kształtowane w jego ramach uprawnienia emerytalne (rentowe) nie mogą być instrumentem prowadzenia polityki represyjnej przez Państwo. Oznacza to, że służba w określonej instytucji czy formacji nie może być uznana za samodzielne i wyłączne kryterium różnicowania wysokości emerytalnych (rentowych) uprawnień. Tym bardziej nie może być rodzajem kary, a zarazem formą odpowiedzialności zbiorowej. W przypadku funkcjonariuszy służb mundurowych istnieje prawna możliwość pozbawienia ich prawa do świadczenia na podstawie art. 10 u.z.e.f Według powołanego przepisu prawo do zaopatrzenia emerytalnego na podstawie u.z.e.f nie przysługuje funkcjonariuszowi, który został skazany prawomocnym wyrokiem sądu za przestępstwo umyślne lub przestępstwo skarbowe umyślne, ścigane z oskarżenia publicznego, popełnione w związku z wykonywaniem czynności służbowych i w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, albo za przestępstwo określone w art. 258 Kodeksu karnego lub wobec którego orzeczono prawomocnie środek karny pozbawienia praw publicznych za przestępstwo lub przestępstwo skarbowe, które zostało popełnione przed zwolnieniem ze służby. W takim przypadku emeryt lub rencista nabywa prawo do świadczeń pieniężnych z ubezpieczenia emerytalnego i rentowych, jeśli spełnia warunki określone w ustawie z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz. U. z 2016 r., poz. 887 ze zm. – dalej jako ustawa emerytalna). Konsekwencją skazania jest zatem przeliczenie emerytury na zasadach obowiązujących w powszechnym systemie emerytalnym pracowników. Oznacza to, że okres służby traktowany jest jako okres składkowy, podobnie jak czas wykonywania pracy (zatrudnienia). Za każdy rok stażu pracy przyjmuje się zatem wskaźnik 1,3% bądź też dochodzi do „przeliczenia” stażu pracy na kapitał początkowy i składkowy (dla tzw. młodszych ubezpieczonych). W obu przypadkach okres służby traktuje się jednak, jak zwykły okres pracy (okres składkowy), a nie jak okres nieskładkowy, który akurat w ustawie emerytalnej wynosi 0,7%. W tym świetle proponowane obniżenie wskaźnika z 2,6% do 0,6% prowadzi do uznania służby jako okresu, w którym praca nie była w ogóle wykonywana.

Podkreślić w tym miejscu trzeba, że nawet obecnie nie uznaje się pracy w dawnych służbach mundurowych za nielegalną i zalicza się ją do emerytalnego stażu pracy. Dotyczy to również tzw. pracowników cywilnych instytucji i formacji wymienionych w art. 13b projektu. Tymczasem kontrolowana ustawa nie wprowadza przeniesienia z reżimu mundurowego do reżimu powszechnego. Ustanawia bowiem reżim specjalny, bardziej rygorystyczny. Okres indywidualnej pracy (w obojętnym charakterze i na obojętnych stanowisku) w latach 1944-1990 w ustawowo wskazanych instytucjach traktuje się bowiem gorzej od okresu nieskładkowego w systemie FUS. Innymi słowy, bardziej korzystne dla emerytów (rencistów) byłoby skazanie wyrokiem karnym za przestępstwo umyślne, gdyż osoby te – z punktu widzenia zasad ustalania świadczeń do emerytury – byłyby w zdecydowanie lepszej sytuacji, aniżeli te, które przestępstwa nie popełniły. Trzeba także pamiętać o tych osobach, które w trakcie służby, ze względu na zajmowane stanowisko lub pełnioną funkcję, w ogóle nie wykonywały żadnych czynności (ani nawet nie miały takiej możliwości), które można byłoby zakwalifikować do kategorii czynności represyjnych (oprawczych, zbrodniczych etc. związanych z funkcjonowaniem w okresie PRL aparatu represji), jak również o tych którzy przeszli tzw. pozytywną weryfikację.

Warto przypomnieć, że do przeprowadzenia „postępowań kwalifikacyjnych” funkcjonariuszy likwidowanej SB, Rada Ministrów powołała (na podstawie uchwały nr 69) Komisję Kwalifikacyjną do Spraw Kadr Centralnych i wojewódzkie komisie kwalifikacyjne. Zadaniem tych komisji było przeprowadzenie postępowania kwalifikacyjnego oraz formułowanie opinii w sprawie kandydatów ubiegających się o przyjęcie do służby w Urzędzie Ochrony Państwa, Policji lub innej jednostce organizacyjnej podległej Ministrowi Spraw Wewnętrznych albo o zatrudnienie w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych, na podstawie wniosku kandydata, dotychczasowych dokumentów osobowych i dotyczących przebiegu służby oraz innych przedstawionych jej dokumentów (§ 5-6 uchwały). Komisje mogły również przeprowadzić z kandydatem rozmowę uzupełniającą z własnej inicjatywy lub na wniosek kandydata (§ 7 ust. 1 uchwały). Wojewódzkie komisje kwalifikacyjne wydawały pozytywna opinię o kandydacie w razie stwierdzenia, że odpowiada on wymogom przewidzianym dla funkcjonariusza danej służby lub pracownika Ministerstwa Spraw Wewnętrznych, określonym w ustawie oraz powzięcia przekonania, że posiada on kwalifikacje moralne do pełnienia służby, zwłaszcza gdy: 1) w toku dotychczasowej służby nie dopuścił się naruszenia prawa, 2) wykonywał swoje obowiązki służbowe w sposób nie naruszający praw i godności innych osób oraz 3) nie wykorzystywał stanowiska służbowego do celów pozasłużbowych (§ 8 ust. 1 uchwały).

Przeprowadzona weryfikacja miała zatem na celu nie tylko ocenę przydatności funkcjonariusza do służby w demokratycznej Polsce, ale także ocenę jego dotychczasowej służby w Polsce komunistycznej, również w płaszczyźnie moralnej. Tym samym zweryfikowanie a następnie ponowne zatrudnienie byłych funkcjonariuszy organów bezpieczeństwa PRL, stanowiło swoiste oświadczenie, wydane w imieniu Rzeczypospolitej Polskiej przez organy władzy publicznej, iż będą oni traktowani w taki sam sposób jak pozostali funkcjonariusze służb powstałych po 1990 r. W tym świetle radykalne obniżenie świadczeń emerytalnych tych funkcjonariuszy stanowi niedotrzymanie zobowiązań ze strony państwa wobec tych funkcjonariuszy, przez co niewątpliwie dochodzi do naruszenia zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa (art. 2 Konstytucji RP).

Szczególny problem dotyczy również zgodności projektowanej regulacji z zasadą ochrony praw nabytych, wywodzonej z zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Można byłoby sądzić, że to właśnie ta zasada stanowi normatywną podstawę omawianej propozycji, ponieważ w świetle orzecznictwa zasada ochrony praw nabytych nie ma zastosowania do praw nabytych niesłusznie lub niegodziwie, a także praw niemających oparcia w założeniach obowiązującego w dacie orzekania porządku konstytucyjnego (zob. np. orzeczenie z 11 lutego 1992 r., sygn. K 14/91, OTK w 1992 r., cz. I; wyrok z 23 listopada 1998 r., sygn. SK 7/98, OTK ZU nr 7/1997, poz. IM; wyrok z 22 czerwca 1999 r., sygn. K 5/99, OTK ZU nr 5/1999, poz. 100; wyrok z 20 grudnia 1999 r., sygn. K 4/99, OTK ZU nr 7/2000, poz. 165 i wyrok z 13 stycznia 2006 r., sygn. K 23/03, OTK ZU nr 1//V2006, poz. 8). Rozumowanie takie oparte byłoby na założeniu, że skoro służba w organach (podmiotach) wskazanych w art. 3 projektu miała charakter nieakceptowalny z punktu widzenia aktualnej oceny tych organów, to osoby, które pełniły służbę w tych organach korzystają z emerytalnych uprawnień w sposób niesłuszny (niesprawiedliwy).

Założenie takie jest błędne. Niewątpliwie słuszność (sprawiedliwość społeczna) traktowana jest jako źródło i postulat działalności prawodawczej. W postaci stanowionych norm generalno-abstrakcyjnych wyraża się bowiem poglądy podzielane społecznie, przynajmniej z punktu widzenia podmiotów sprawujących władzę. W tym świetle aspekt słusznego nabycia prawa odnosi się do obowiązujących przepisów, które, na przykład, ze względu na istotne przemiany społeczno-gospodarcze, odmienną od dotychczasowej ocenę stosunków społecznych regulowanych prawnie, czy też inne względy należałoby uznać za wymagające zmiany. Stąd też zagadnienie „praw słusznie nabytych”, w szczególności w aspekcie zasady ochrony praw nabytych odnosi się do oceny określonych przepisów prawnych, wysławiających przesłanki nabycia i realizacji określonych uprawnień, które z powyższych względów uznajemy aktualnie za niesłuszne, a zatem wymagające zmiany. Chociaż więc względy słuszności norm prawnych nie są przywoływane jako podstawowe kryterium ich obowiązywania, oceny na temat tego, co jest słuszne odgrywają istotną rolę w procesach tworzenia i zmiany prawa. W tym kontekście konieczne jest jednak ustalenie związku pomiędzy służbą w instytucjach i formacjach wymienionych w art. 13b projektu a nabyciem przez jej członków emerytalnych uprawnień. Związek ten widoczny jest, co najwyższej, tylko w części dotyczącej prawnej kwalifikacji służby jaka była pełniona w okresie faktycznej służby w tych organach. Za ten okres służby emerytura wynosi 2,6% podstawy wymiaru za każdy rok tej służby. Nie ma natomiast żadnych podstaw, aby w jakikolwiek sposób dyskwalifikować okres późniejszej służby w organach Państwa Polskiego po 31 lipca 1990 r., w tym wobec osób pozytywnie zweryfikowanych, o czym była mowa wyżej. Poszanowanie zasady zaufania do państwa i stanowionego prawa, która również jest zasadą konstytucyjną wywodzoną z art. 2 Konstytucji wymaga bezwzględnego uwzględnienia. Stąd też w kontekście zasady ochrony (emerytalnych praw nabytych) kwestionować można byłoby, co najwyżej, uwzględnienie dla potrzeb wyliczenia emerytury ze wskaźnikiem 2,6% okresu pełnienia służby w instytucjach i formacjach wymienionych w art. 3 projektu i to pod warunkiem, że osoby te nie przeszły tzw. pozytywnej weryfikacji i nie pozostawały w służbie mundurowej po 31 lipca 1990 r. Nawet w takiej sytuacji za niedopuszczalne należy uznać zastosowanie wskaźnika 0,6%.

Brak zatem podstaw, aby wyłącznie ze względu na służbę przed 1 sierpnia 1990 r. pozbawiać możliwości uwzględnienia służby na rzecz Państwa Polskiego po tej dacie w wymiarze wynikającym z prawa obowiązującego w chwili nabycia poszczególnych uprawnień. Takie postępowanie jest niezgodne z dotychczasowym rozumieniem zasady ochrony praw nabytych w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, który stwierdzał, że chodzi o zakaz arbitralnego znoszenia lub ograniczania praw podmiotowych, zarówno publicznych, jak i prywatnych, przysługujących jednostce lub innym podmiotom prywatnym występującym w obrocie prawnym (Postanowienie TK z dnia 17 lutego 1999 r., Ts. 154/98, OTK ZU Nr 2(24), s. 191; wyrok z dnia 10 lipca 2000 r. SK 21/99, OTK ZU Nr 5(35)/2000, s. 830). Tymczasem proponowane unormowanie pozbawia jakiegokolwiek znaczenia okresu służby wojskowej przed 1 sierpnia 1990 r., jak od tej daty. Dotyczy to również osób, które służbę nadal pełnią, a świadczenia nabędą dopiero w przyszłości.

W tym świetle nie ulega wątpliwości, że projektowany akt prawny ma charakter represyjny, przez co dochodzi do naruszenia konstytucyjnej zasady podziału władzy (art. 10 Konstytucji). Z punktu widzenia przedmiotowej zasady, działalność państwa zostaje podzielona na trzy różne sfery działania. Poszczególne władze wypełniają swoje funkcje w oparciu o kompetencje przyznane im przez Konstytucję. I tak władza ustawodawcza obejmuje uprawnienie do stanowienia norm prawnych, regulujących, czy to w sposób pierwotny kwestie dotychczas nieuregulowane, czy też zmieniające dotychczasowy stan prawny. Z kolei władza sądownicza uprawniona jest do wymierzania sprawiedliwości, obejmując zarówno kompetencje do rozstrzygania sporów oraz wymierzania kar. jeśli chodzi natomiast o władzę wykonawczą, to realizuje ona zadania państwa w odniesieniu do konkretnych przypadków, z wyjątkiem sytuacji spornych. Z punktu widzenia projektowanego unormowania naruszenie art. 10 Konstytucji RP polega na przekroczeniu ustrojowego zakresu uprawnień przez władzę ustawodawczą, ponieważ w istocie to ona, zamiast władzy sądowniczej, wymierza przedmiotowej grupie osób określony rodzaj kary.

Mając na względzie powyższe, jak również argumentację zawartą w zdaniach odrębnych do wyroku K 6/09, należy proponowaną regulację ocenić jednoznacznie negatywnie.

Dokument w tłumaczeniu na język angielski

THE SUPREME COURT

of the Republic of Poland

_______________________

 

The Supreme Court                                               Warsaw, 9 of December 2016

 

Bureau for Studies and Analysis

 

BSAIII-021-525/16

 

 

Comments of the Supreme Court

to the government draft act amending the act on retirement provisions for functionaries of the Police, Internal Security Agency, Foreign Intelligence Agency, Military Counterintelligence Service, Military Intelligence Service, Central Anticorruption Bureau, Border Guard Service, Government Protection Bureau, State Fire Service and Prison Service and their families

 

 

The primary objective of the draft act, which is the subject of this opinion, is “to introduce solutions which will ensure, to a greater extent, the abolition of pension privileges ensuing from employment in the security apparatus of the Polish People’s Republic by establishing de novo pension benefits and disability pensions for persons serving the totalitarian state from 22 of July 1944 to 31 of July 1990.” (page 1 of justification). The intentions underlying the act of 23 January 2009 on retirement provisions for functionaries of the Police, Internal Security Agency, Foreign Intelligence Agency, Military Counterintelligence Service, Military Intelligence Service, Central Anticorruption Bureau, Border Guard Service, Government Protection Bureau, State Fire Service and Prison Service (Dz. U. – Journal of Laws  item 145 – hereinafter the act of 2009) are similar. In the opinion of the drafters, the solutions accepted at that time “proved not to be fully effective, because the objective of the act was not accomplished to the degree anticipated (page 1 of justification). The act of 2009 was the subject of an assessment by the Constitutional Tribunal (verdict of 24 February 2010, book 6/09), which, to the extent, to which it did not concern members of the Military Council of National Salvation  (Wojskowa Rada Ocalenia Narodowego) did not find any inconsistency with the Basic Law. The Supreme Court, as well, in its resolution of 3 March 2000, II UZP 2/11 (OSNP 2011 no. 15-16 item) assumed that for each year of service from 1944 to 1990, in the state security authorities referred to in art. 2 of the Lustration Law, the pension – pursuant to art. 16b section 1 point 1 of the act on retirement provisions  – amounts to 0.7% of the contribution assessment base, which means that the amount of pension calculated for the period of service may be lower than 40% of the assessment base for that benefit. The fact that there was no possibility of questioning the amendment introduced under the act of 2009 was confirmed by the European Tribunal of Human Rights, Fourth Section, in joined cases no. 15189/10, 16970/10, 17185/10, 18215/10, 18848,10, 19152/10, 19915/10, 20080/10, 20705/10, 20725/10, 21259/10, 21270/10, 21279/10, 21456/10, 22603/10, 22748/10 and 23217/10, C. and others against Poland dated 14 of May 2013. The European Tribunal of Human Rights recognized that the reduction of pension benefits for former functionaries of the communist Security Service did not impose excessive encumbrances on that group of pensioners and did not deprive them of their means of support, therefore it cannot be said that the property rights of the complainants were not violated.

Respecting the above decisions, the following objections regarding the draft act of 2009 (Bureau for Studies and Analysis  BSA III-021-202/08) and the parliamentary bill presented by the Polish Club “Solidarna Polska” of 2014  (Bureau for Studies and Analysis  BSA III-021-456/13) should be raised to the amended act, which is the subject of this opinion.

The Supreme Court fully shares the view presented in the 6 dissenting opinions to the Constitutional Tribunal verdict of 24 February 2009 (K 6/09). At the same time, it is worth noting that the verdict in case ref. no. K 6/09 was not reached unanimously and this circumstance is of fundamental importance in assessing the draft act, in particular in assessing to what extent the draft act duplicates the provisions of the act of 2009. The primary controversy is over the construction adopted in the proposed art. 15b of the act dated 18 February 1994 on retirement provisions for functionaries of the Police, Internal Security Agency, Foreign Intelligence Agency, Military Counterintelligence Service, Military Intelligence Service, Central Anticorruption Bureau, Border Guard Service, Government Protection Bureau, State Fire Service and Prison Service (i.e. Dz. U. – Journal of Laws  of 2016, item 708 and amendments thereto; hereinafter the act on retirement provisions of functionaries). In this provision the index of the assessment base of pension (disability pension) is reduced for each year of service in these institutions from 2.6% to 0.6% (the act of 2009 reduced this index to the level of 0.7%). This is because an assumption was made that pension rights (pension disability rights) were acquired unrightfully from the point of view of current assessment of activities of institutions and services referred in art. 13b of the draft. In the opinion of the drafters, this is supposed to be a method to remove social injustice associated with benefits received (acquired) by persons who served in these institutions and bodies before 31 of July 1990.

However, we cannot agree with such a statement. The pension (disability pension) system and pension (disability pension) benefits established under this system cannot be an instrument of repressive policy conducted by a State. This means that service in a specific institution or force cannot be considered as an independent and exclusive criterion for diversifying the level of pension (disability pension) benefits. Moreover, it cannot be a kind of punishment and at the same time a form of collective responsibility. In the case of functionaries of uniformed services there is a legal possibility to deprive them of their right to receive benefits on the basis of art. 10 of the act on retirement provisions of functionaries. According to the above mentioned provision, a functionary who was sentenced  by a final court judgment for committing a crime or fiscal crime knowingly and willfully or sentenced for a criminal offence prosecuted by public indictment, sentenced for a crime committed whilst on duty for financial or personal benefit, or sentenced for a crime stipulated in art. 258 of the Penal Code or deprived of public rights  by a valid sentence for a crime or fiscal crime committed before being dismissed from service, is not entitled to pension benefit on the basis of the act on retirement provisions of functionaries. In such case, the pensioner or disability pensioner acquires the right to pecuniary benefits from the pension or disability pension insurance fund provided the pensioner meets the conditions stipulated in the Act on Pensions and Disability Pensions from the Social Insurance Fund dated 17 of December 1998 (i.e. Dz. U. – Journal of Laws of 2016, item 887 and amendments thereto – hereinafter called the pension act). The consequence of such conviction is that the pension is calculated according to mandatory rules in the general pension scheme for employees. This means that the period of service is considered as a contributory period, just as the period of work performed (period of employment). Thus, the index 1.3% is used for each year of job tenure or job tenure is “calculated” into initial and contributory capital (for the so called younger aged insured persons). In both cases, however, the period of service is considered as an ordinary period of employment  (contributory period) and not as a non-contributory period, which in this particular pension act amounts to 0.7%. In this context, the proposed reduction of the index level from 2.6% to 0.6% leads to the conclusion that service is considered to be a period, during which work was not performed.

It should be noted at this point that even today, employment in the former uniformed services is not considered as illegal and the period of service counts towards the pension earning job tenure. This applies also to the so called employees in civil institutions and forces referred to in art. 13b of the draft act. Meanwhile, the act under examination does not provide for transfer of uniform regime to the general regime. It establishes a special regime, a regime that is more rigorous. The period of individual work performance (regardless of the nature of work and regardless of the position held) from 1944 to 1990 in the statutorily indicated institutions is considered, indeed, worse than the non-contribution period in the Social Insurance Period. In other words, from the point of view of the rules determining pension benefits, it would be more favorable for pensioners (disability pensioners) to be convicted for a crime committed knowingly and willfully, because these pensioners would be in a decisively better situation that pensioners who did not commit any crime. We should also not forget about those persons, who because of the position held or function performed during their service, did not involve themselves in any activities (nor even had such a possibility), which could fall into the category of repressive activities (acts of torture, criminal acts etc. connected with the functioning of the repressive apparatus in the Polish People’s Republic), as well as those persons who underwent the so called verification and were positively verified.

It is worth reminding that in order to conduct “qualifications assessment” of functionaries of the liquidated Security Service, the Council of Ministers appointed (on the basis of resolution no. 69) a Qualifications Assessment  Committee for Cadres of Central Institutions  and qualifications assessment committees in the provinces. The committees were assigned with the task of conducting qualifications assessments and formulating opinions on candidates applying for admission in the Office for State Protection, Police or other organizational units supervised by the Minister of Internal Affairs or applying for employment in the Ministry of Internal Affairs on the basis of the candidate’s application, present documents containing personal data and documenting career history as well as other documents submitted to the committee (§ 5 – 6 of the resolution). The committees were also empowered to conduct a second interview with candidates at their own initiative or at the request of the candidate (§ 7 section 1 of the resolution). The provincial qualifications assessment committees would issue a positive opinion about a candidate if they found that a candidate meets the requirements for functionaries of a specific service or meets the requirements of an employee of the Ministry of Internal Affairs, stipulated in the act and if they were convinced that the candidate has moral qualifications to enter the service, especially when the candidate : 1) during the course of present service did not break the law, 2) performed duties in a manner that did not violate human rights and dignity and 3) did not take advantage of the official position for unofficial purposes (§ 8 section 1 of the resolution).

Thus the purpose of the verification was not only to assess the suitability of the functionary for service in democratic Poland, but also to assess the candidate’s service to date in communist Poland, including the candidate’s moral standards. Therefore, verification and then re-employment of former functionaries of security bodies of the Polish People’s Republic represented a specific type of declaration issued on behalf of the Republic of Poland by the public authorities that they will be treated in the same manner as the remaining functionaries of services established after 1990. In this context, a radical reduction of pension benefits for these functionaries is a failure to honor the commitments made to those functionaries, as a result of which undoubtedly the principle of trust in the state and the established law is breached (art. 2 of the Constitution of the Republic of Poland).

There is also a special problem relating to the compliance of the draft act with the principle of protecting acquired rights, which derives from the principle of a state ruled by law (art. 2 of the Constitution of the Republic of Poland) . It would seem that this principle should constitute a normative base of the proposal under discussion, because in light of the case law the principle of protecting acquired rights does not apply to rights acquired unjustly or wickedly as well as rights, which are not based on any assumptions in force on the date when the constitutional order was adjudged (see for example verdict of 11 November 1992, case ref. no. K 14/91, OTK (Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego – Jurisprudence of the Constitutional Tribunal) in 1992, part 1; verdict of 23 November 1998, case ref. no. SK 7/98,  OTK ZU no. 7/1997, item 114; verdict of 22 June 1999, case ref. no. K 5/99, OTK ZU no. 5/1999, item 100; verdict of 20 December 1999, case ref. no. K 4/99, OTK ZU no.7/2000, item 165 and verdict of 13 January 2006, case ref. no. K 23/03, OTK ZU no. 1/A/2006, item 8.) Such reasoning would be based on the assumption that since service in institutions indicated in art. 3 of the draft act were unacceptable from the current point of view of these institutions, then persons who served in these institutions benefit from pension rights in a wrongful (unjust) manner.

This is a false assumption.  Undoubtedly, justness (social justice) is considered as a source and a requirement for legislative activities. Indeed, views expressed in the form of legislated general and abstract norms are shared by a society, at least from the point of view of ruling entities. In this context, the aspect of rightfully acquired rights relates to the mandatory provisions of law which, for example, because of significant socio-economic changes, assessment of social relations regulated by law different from the past, or other deliberations should be considered as deliberations that require changes. Therefore the issue of “rights justly acquired” especially with respect to the principle of protecting acquired rights refers to an assessment of specific provisions of law that glorify the preconditions for acquiring and exercising specific rights which, for the above reasons, we consider presently to be unrightful and therefore requiring changes. Thus, although the principles of fairness (rules of equity) of legal norms are not voiced as the basic criterion for their validity, judgments as to what is right play an important role in the process of creating and amending the law. In this context, it is necessary to establish the relation between service in institutions and forces referred to in art. 13b of the draft act and the acquisition of pension rights by members of these institutions and forces. This relation is noticeable, at the most, only to the extent that it concerns legal qualification of service during the factual service in these institutions and forces. For that period of service the pension amounts to 2.6% of the assessment base for each year of service. However, there is no basis for disqualifying, in whatever manner, the period of service in the bodies of the Polish State after 31 of July 1990, including with respect to those positively verified, as has ben mentioned above. Respect for the principle of trust in the state and the established law, which is also a constitutional rule that derives from art. 2 of the Constitution, demands absolute consideration. Hence, in the context of the principle of protecting (pensions rights acquired), the only issue which could be questioned at the most, is that for the purpose of calculating pensions with the index 2.6%, the period of service in institutions and forces referred to in art. 3 of the draft act was taken into consideration, provided also that those persons were not positively verified and did not serve in the uniformed services after 31 of July 1990. Even in such a situation the use of the index 0.6% should be considered as inadmissible.

There is no basis, simply because the functionary served before 1 of August 1990, to reject the possibility of taking into consideration the years of service for the Polish State after that date, to the extent permitted by law applicable at the time when the particular benefits were acquired. Such a procedure is inconsistent with what up to now was understood as the principle of acquired rights in the jurisprudence of the Constitutional Tribunal, which stated that the intention is to prohibit arbitrary elimination or restriction of subject rights, both public and well as private rights, to which the individual or a private entity subject to law is entitled. (Decision of the Constitutional Tribunal of 17 February 1999, Ts 154/98, OTK ZU No. 2(24), page 191; verdict of 10 July 2000, SK 21/99, OTK ZU No. 5(35)/2000, page 830. Meanwhile the proposed regulations render the period of military service before 1 of August 1990 as well as military service from that date onwards, meaningless. This applies also to persons who are still serving and who will acquire benefits in the future.

In this context, there is no doubt that the drafted legal act is a repressive act and in consequence the constitutional rule of separation of powers (art. 10 of the Constitution) has been violated. From the point of view of the subject rule, the activities of the state are divided into three different spheres of power. The particular powers perform their functions on the basis of competences entrusted to them by the Constitution. Thus, the legislative power  includes powers to establish legal norms, which above all regulate issues, which have not yet been regulated or  which change the present legal status. On the other hand, judicial power is empowered to bring justice, which includes both competences to resolve disputes and competences to administer punishment. As far as the executive power is concerned, it realizes tasks of the state relating to specific cases, except for disputed issues. From the point of view of the drafted regulations, art. 10 of the Constitution of the Republic of Poland has been violated in the sense that the legislative power has exceeded its institutional scope of rights, in fact it is the legislative power and not the judicial power that administers a specific type of punishment to the subject group of persons.

Taking into consideration what has been stated above, as well as the argumentation contained in the dissenting opinions to the verdict K 6/09, the proposed regulation should unquestionably be assessed negatively.